加州养老金改革之路：布朗时代的回顾与纽瑟姆时代的展望

作者：朱迪·林2025年08月27日

六年前，当加利福尼亚州努力摆脱大萧条时，州长杰里·布朗创造了一个小小的政治奇迹——对公共雇员的大型州养老金系统进行了再平衡。

在工会和为公共部门福利和工资单提供资金的拮据政府之间穿梭，布朗缩减了一些让公共部门工人更安全、更有保障的规定和福利，他认为这种痛苦是值得的。结果好坏参半：州历史上最大的福利削减带来了一些节余，但不足以完全解决纳税人越来越难以管理的养老金承诺。

现在，当布朗准备离任时——在公共服务领域工作了五十年之后，他自己的养老金就在手边——即使是那来之不易的财政变化也可能放松。在本周进行的口头辩论中，加利福尼亚州最高法院正在权衡一项关键的法律先例，该先例可能恢复布朗费尽心思收紧的慷慨的养老金公式。

布朗现年80岁，已经超过了州工人的平均退休年龄22年，他预测自己会赢。但周三的诉讼程序表明，工人们的论点也很有说服力。

无论裁决结果如何，布朗的继任者加文·纽瑟姆都将不得不应对这一结果。而且——尽管该州未注资的债务依然存在，经济学家警告另一次衰退可能即将来临——纽瑟姆将面临一个非常不同的政治格局。如果加利福尼亚州再次陷入衰退，布朗的养老金改革奇迹可能难以复制，即使并非不可能。

本周高等法院审理的案件涉及“加利福尼亚规则”，这是一项法律先例，要求如果州减少公共雇员的退休福利，则必须对其进行赔偿。在加州消防局地方2881号提出的挑战中，消防员工会辩称，购买额外服务年限以获得退休金的能力，也就是所谓的“飞行时间”，是一种养老金福利，员工在决定从事公共服务时会依赖这一福利。

布朗的律师反驳说，立法机构从未打算将飞行时间作为既得权利，也从未通过集体谈判进行谈判。因此，州可以将其取消。

所有人都同意，工人们有权获得他们为已经完成的工作挣得的养老金。而且，表面上看起来，争论可能只是一个程序性的技术问题。

但如果法院支持布朗，可能会为未来的州长和立法机构修改现有雇员的养老金以进行未来工作敞开大门，并可能开创一个新的先例，即已经协商好的福利可以成为讨论的对象。如果法院支持工会，将约束该州的财政，并承诺纳税人支付已经昂贵的退休福利。

从更大范围来看，此案也可能标志着布朗在萨克拉门托主导的财政改革时代的终结。作为一名蓝州民主党人，他一生都倾向于反对他的政党所熟知的支出，务实的布朗拥有经验和政治资本来挑战通常对民主党政客有影响力的公共雇员工会。

纽瑟姆更年轻，更年轻，部分是通过工会的强大支持赢得他的职位。在竞选声明中，他向工会承诺他将保护他们的养老金；事实上，州消防员引用了纽瑟姆的承诺作为给予候任州长支持的原因之一。

与此同时，民主党人，他们长期以来一直占多数，总体上也得到了有组织的工会的强大支持，在11月的选举中也只获得了更多席位。当立法机构周一召开会议时，他们不仅拥有了超级多数，而且在两个议院都拥有“超级多数”。

这两项发展都对公共雇员工会的优先事项有利，当前的经济繁荣也同样有利。加利福尼亚州预计今年将有150亿美元的盈余，而当布朗重返州长办公室时，则有270亿美元的赤字。10月份的失业率为4.1%，而布朗于2011年1月宣誓就职时为12.1%。

加利福尼亚州州长杰里·布朗于2011年10月27日在加利福尼亚州萨克拉门托州议会大厦宣布他的公共雇员养老金改革计划。（Max Whittaker/Getty Images）

当大萧条摧毁了州的财政，公众开始意识到慷慨的退休福利时，布朗能够利用这些问题成功地推动了2012年《公共雇员养老金改革法案》的一揽子改革，并获得了工会领导人的默许。

虽然布朗没有实现减缓退休成本增长的关键变化，但立法机构确实同意了州长所说的“加州历史上对公共养老金福利的最大幅度削减”。除其他节省资金的措施外，布朗还能够提高新雇员的退休年龄，禁止追溯性养老金增加，停止诸如囤积假期和病假以膨胀退休福利计算等做法，并禁止购买额外的服务年限，即所谓的“飞行时间”。

多个工会提起诉讼，辩称布朗的2012年改革侵犯了他们的雇主提供与他们工作第一天承诺的水平相同的退休福利的合同义务。这一前提——加州规则——使州和地方政府几乎没有节省的空间。

在周三高等法院听证会之前，下级法院就这一先例给出了不同的信息。

在2016年的一项裁决中，加州第一区上诉法院的法官詹姆斯·A·里奇曼打破了数十年来法院的裁决，认为立法机构可以修改现有雇员的养老金公式并减少他们预期的退休福利。他写道，公共雇员有权获得“合理的”养老金，而不是“计算养老金的最优公式”。

但另一家上诉法院对“加州规则”得出了不同的结论，支持阿拉米达、科斯塔·梅萨和默塞德县的工会雇员。虽然法官们同意加州规则存在限制，但他们表示，福利调整需要“令人信服的证据”，证明这些变化对于养老金制度的成功是必要的。

最高法院同意处理这个问题，并首先听取消防员的案件，讨论飞行时间是否是一项既得权利。虽然消防员工会的亚当斯表示，他希望法院能够认识到飞行时间是通过服务获得的，但布朗的律师辩称，取消这项可选福利并不意味着雇员获得的养老金会减少。

布朗的律师在一份简报中写道，尽管飞行时间被认为成本中性，但雇员可以购买虚拟的信用年限，“通常比实际成本低40%”。

现在，加利福尼亚州公共雇员退休系统背负着1110亿美元的未注资债务，加利福尼亚州教师退休系统面临760亿美元的未注资债务。

在周三于洛杉矶举行的口头辩论中，法官们似乎在寻找一条界线，以保护工人，同时又不给他们无限制的退休福利。

首席大法官塔尼·坎蒂尔-萨库耶质疑劳工律师格雷格·亚当，为什么当雇员尚未工作以获得飞行时间时，飞行时间受到州宪法的保护。法官古德温·刘也公开质疑养老金权利是否延伸到人寿保险、健康保险或在雇佣期间可能提供的休假。

然后，刘转向布朗的律师雷·大石，询问州是否有权在其职业生涯中期改变工人的福利公式，这触及了加州规则的核心。大石表示，如果有适用于未来的工作，就可以。他推断，由于工人尚未获得福利，这并不构成损害。

这引来了法官莱昂德拉·克鲁格提出的问题，即立法机构是否可以取消一类现有州雇员未来的福利。

大石回应说，这种情况不太可能发生，因为“本法院的其他案件已经说过，一旦你开始工作，就有权获得实质性和合理的养老金。我认为完全终止未来的制度，肯定会引发关于这一点的问题”。

尽管听证会侧重于法律问题，但民主党政治的现实并未远离法庭。在一个不寻常的举动中，州长让自己的律师辩论此案，而不是总检察长泽维尔·贝塞拉——这一选择引发了猜测，即布朗希望保护总检察长这位民选的民主党官员，免受工会的压力。

而在听证会之前，法院回避了一个棘手的问题，即布朗最近提名到法庭的人是否可能保持公正。上个月，布朗提名了他的长期助手约书亚·格罗班，他曾就许多法律事务向他提供法律顾问。虽然不知道格罗班是否参与了消防员工会提起的案件，但关于他是否必须回避的问题一直存在——这个问题在格罗班的确认听证会定于本周辩论之后12月21日举行时，成功地被搁置了。